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【伊核研究】吕蕊 赵建明:试析欧盟在伊朗核问

发布时间: 2020-07-08 03:30  |  来源: 原创  |  作者: admin
原标题:【伊核研究】吕蕊 赵建明:试析欧盟在伊朗核问题中的角色变化与影响 学人简介 作者分系同济大学政治与国际关系学院讲师 ;上海社会科学院国际问题研究所副研究员 国关
原标题:【伊核研究】吕蕊 赵建明:试析欧盟在伊朗核问题中的角色变化与影响 学人简介 作者分系同济大学政治与国际关系学院讲师 ;上海社会科学院国际问题研究所副研究员 国关国政外交学人第五QQ群:598398097 海外国关国政外交学人QQ群:336186649 学术交流 资源共享 内容提要 欧盟一直是伊朗核问题的重要参与国。在逼迫伊朗放弃敏感核活动的问题上 欧盟大致走过了谈判、联合国制裁、联合制裁三部曲式的政策历程。欧盟在联合制裁中采取的能源禁运和金融制裁是迫使伊朗做出重大让步并最终签署?伊朗核问题全面协定?的关键步骤。但是协定仅仅是各方力量在博弈之后形成的暂时平衡,随着欧美和伊朗政局不确定性和沙特-伊朗关系恶化等情况的出现,伊朗核问题将迎来新的变数。 1欧盟的安全关切与欧盟对伊朗核问题的介入 冷战结束后,欧洲的威胁认知发生了巨大的变化。长期以来,欧洲的主要威胁来自苏东集团可能对西欧发动的大规模军事入侵。冷战结束和苏联解体使上述安全威胁消失。20世纪90年代开启的北约东扩进程将中东欧国家纳入西方同盟,这进一步改善了欧盟的安全境况。但与此同时,一些新的安全议题被提上欧盟的安全议程。 冷战后欧盟的安全关切存在于两个维度:一是在议题上,欧盟将恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、有组织犯罪等视为主要的安全威胁。2003年欧盟出台的?欧洲安全战略?就明确指出,欧盟在冷战后面临诸多安全挑战,但是核生化武器的扩散是欧盟的首要安全关切,欧盟将采取一切可资利用的资源和手段加以应对;二是在地区上,欧盟更加关注周边安全。欧盟强调将更多邻国转化为欧盟的朋友,构建欧盟的安全圈。2004年欧盟出台?欧盟对中东-地中海的安全战略?,强调欧盟将以伙伴计划和对话作为欧盟战略的基石,对中东和地中海两大地区奉行长期的、务实的接触政策,以促进这两个地区的繁荣与安全。鉴于欧盟对议题和区域的重点关注,一旦出现核武器扩散或周边出现安全问题,欧盟的安全机制就会被激发。 在应对安全威胁的手段上,利用规范和民事力量实现安全目标是欧盟的特色。冷战后,欧盟在国际政治舞台上一直谋求树立规范性力量(NormativePower)和民事力量(CivilianPower)的国际形象。欧盟力图构建的规范性力量的主要内涵是指在国际关系中强调以理服人或以法服人,强调国际法、国际机制和国际规范对维护现行国际秩序和世界和平的重要意义,通过积极创制、引导和遵守国际机制来促进国际安全与地区稳定,并树立欧盟遵纪守法的国际形象。 以核问题为例,欧盟在1990年就率先发布了?关于核不扩散的宣言?,强调核武器的扩散是对国际安全和地区稳定最严重的威胁,欧盟将不遗余力地加强国际核不扩散机制。随着朝鲜、伊朗、利比亚、印度、巴基斯坦等国核问题的凸显,欧盟先后通过?反对大规模杀伤性武器扩散的宣言?、?欧洲安全战略?、?欧盟反对大规模杀伤性武器扩散战略?等文件。欧盟在加强国际核不扩散机制和梳理反扩散的国际规范方面可谓功不可没。欧盟1990年的宣言是1992年1月联合国安理会关于反核扩散的主席声明的蓝本,也是树立反对核扩散的国际规范的起点。 欧盟民事力量的内涵包括两个方面:一是欧盟强调道义说服,反对动辄使用武力或以武力相威胁,反对以军事手段实现政策目标的做法。冷战后,特别是伊拉克战争后,欧盟的这种民事特性与美国小布什政府的穷兵黩武形成了鲜明的对照。二是欧盟强调多边主义和集体决策,反对单边主义。比如在核问题上欧盟强调建立健全欧盟的出口管制体系、重视联合国的多边合作、反对任何单边主义做法、强调政治和经济杠杆在解决核问题上的功效。 应当说欧盟树立规范性和民事性力量的形象存在其内在合理性。在一超多强的国际体系下,欧盟自认为是多极化中的一极,不愿美国垄断国际事务。而且欧盟集体决策机制和共同外交与安全政策(CFSP)存在的局限性制约了欧盟在军事方面的作为,欧盟只能转向民事力量。在两者关系上,规范性力量与民事力量互为表里。国际法、国际机制和国际规范能够对违约国家起到约束和惩戒作用。因此,欧盟强调国际机制就变相降低了军事手段的国际效用。反过来,欧盟军事手段的有限使得其要实现安全目标只能倚重于民事手段,而国际机制是当今社会最具有约束力的非军事手段,因此欧盟要强调国际法、国际机制和国际规范。 伊朗核问题从被曝光开始就引发了欧盟的重点关注,因为无论就地区还是议题而言,伊朗核问题都进入了欧盟安全关切的范围。欧盟怀疑伊朗进行核活动的真实意图就是发展核武器,担心伊朗将步印度、巴基斯坦和朝鲜等国的后尘而拥核。一旦伊朗拥核,欧盟周边将出现新的核国家,欧盟的周边安全将难以保障。 另外美国对伊朗的军事威胁使欧盟深感不安。美伊两国是宿敌,核问题更是成为伊拉克战争后美国向伊朗发难的有利借口。一旦战事爆发,首当其冲的受害者是作为近邻的欧盟。欧盟同伊朗的能源供应和贸易联系也将会受到干扰甚至中断。战争导致的难民问题、地区混乱更会使欧盟不胜其扰。更重要的是,作为伊朗的近邻,如果欧盟对伊朗核问题束手无策或听任美国主导,这将意味着欧盟的安全圈计划和欧盟共同外交与安全政策的彻底失败。因此,欧盟为了荣誉和利益也要走向前台。 美欧对伊朗的政策差异使欧盟介入伊朗核问题成为可能。在对伊朗的认知上,美国认为伊朗是美国在中东最危险的敌人。1980年使馆人质事件后美国同伊朗断交,继而实行包括外交孤立、经济制裁在内的遏制伊朗的政策,并给伊朗贴上“无赖国家”“暴政据点”等标签。但在欧盟看来,伊朗的问题还未走到不能对话的地步。为此欧盟不顾美国的反对,依然同伊朗保持着外交关系、能源联系和经贸往来。在核问题上,美国认为伊朗核活动唯一的方向就是要发展核武器,这是绝对不能接受的。为防微杜渐,小布什政府表示不容许伊朗进行任何核活动 但欧盟认为,只要伊朗同国际社会合作解决问题,就可以保留现有核活动和核设施,伊朗拥有和平利用核能的权利。在应对手段上,美国认为伊朗是死硬派不可接触,因此只能用经济制裁、外交孤立和军事打击来对付伊朗。但欧盟认为,可以与伊朗接触,包括核问题在内的问题都可以通过谈判和沟通加以解决。这种政策差异的表现就是,在美国对伊朗发动外交战和媒体战之际,欧洲的施罗德和希拉克不仅强烈反对美国对伊朗发动新的战争,而且积极同伊朗进行接触。 2003年10月20日,英国外长杰克 斯特劳(JackStraw)、法国外长多米尼克 德维尔潘(DominiquedeVillepin)、德国外长约施卡费舍尔(JoschkaFischer)三人应邀访问伊朗,同时任伊朗最高安全委员会秘书兼伊朗核问题首席谈判代表的哈桑鲁哈尼等官员紧急会晤后签署了?德黑兰宣言?。伊朗做出如下让步:第一,=承诺愿意同国际社会合作解决核问题中的突出问题;第二,同意签署?核不扩散条约?的?监督保障协定附加议定书?;第三,在议会批准?德黑兰宣言?前,伊朗自愿暂停所有浓缩铀和后处理活动。三国外长代表欧盟承诺:第一,欧盟承认伊朗享有和平利用核能的权利,?附加议定书?不意味着削弱伊朗的国家主权?第二,只要伊朗完全履行国际义务,欧盟反对将伊朗核问题提交联合国。伊朗满足国际原子能机构的要求后,欧盟将重启?欧伊贸易合作协定?谈判;第三,欧盟将同伊朗充分合作促进中东的和平与稳定,包括中东无核区建设。 ?德黑兰宣言?签署后,伊朗暂停了纳坦兹燃料浓缩厂所有离心机的运转测试、填料试车以及新离心机的安装。另外伊朗还签署了?附加议定书?,容许国际原子能机构进行更多的准入核查。但是签署核暂停协定后,哈塔米政府面临巨大的国内压力,多次向欧盟三国提出要求结束暂停。 2004年11月,欧伊双方再度签署以核暂停为主要内容的?巴黎协定?。协定内容包括:伊朗决定在自愿基础上继续并延长包括所有与浓缩铀和后处理相关的暂停活动以赢得国际信任和解决核问题的时间。一旦浓缩铀活动暂停被确认,欧盟同伊朗将重启?贸易合作协定?,欧盟将支持伊朗加入世贸组织。欧盟同意伊朗的核暂停是自愿的不具法律约束力。暂停期内,欧盟同意进行欧伊长期协定磋商,协定将保证伊朗核计划是和平与民用之性质,欧盟将向伊朗提供核技术、经济和安全上的支持。 ?德黑兰宣言?和?巴黎协定?是伊朗核进程中最重要的两个暂停协定,欧盟通过道义说服和外交谈判化解了伊朗核危机。近两年的核暂停不仅为国际社会同伊朗就核问题谈判赢得了时间和机会更重要的是,欧盟通过谈判避免了让刚罹战火的中东走向新的战争。对伊朗来讲,同欧盟达成核协定实现了以欧制美,在相当程度上规避了来自美国的军事打击和外交压力,为自己拓展了外交空间。 2联合国制裁与欧盟的外交安全困境 欧盟在?巴黎协定?签署后对伊朗口惠而实不至。?贸易合作协定?因欧盟认为伊朗人权问题并无实质性改善等理由而搁浅,欧盟的核技术支持沦为空谈,但伊朗核暂停却日趋永久化。欧盟的上述做法将伊朗哈塔米政府置于经贸难求突破和核发展被限制的双输境地,哈塔米以欧制美的策略受到质疑。加上美国的军事威胁仍如影随形,伊朗国内质疑欧盟同美国其实是一丘之貉,其目的都是为了削弱伊朗的伊斯兰政权,迫使伊朗弃核。因此,改变现状、寻求外交突围成为伊朗各方对2005年伊朗总统大选的主要期待。这也是强硬派艾哈迈德 内贾德得以击败改革派和务实派候选人而成为最大黑马的原因。 内贾德上台伊始就在核问题上采取强硬政策。从2005年8月重启铀转化到2006年2月重启浓缩铀,内贾德政府彻底撕毁同欧盟达成的核暂停协定。随着伊朗同美欧的立场呈现新一轮的恶化,伊朗在核道路上也越走越远。伊朗先后宣布将铀浓缩丰度提高到2.5%、3%3.5%、5%的水平,不断增加在纳坦兹浓缩铀厂安装的离心机数量 宣布自主生产功效更好的新一代P-2型离心机等等。 内贾德政府的核升级行动意味着欧盟以触促变政策的破产,欧盟开始利用联合国制裁以驯服谋求改变核现状的伊朗。2005年9月,在欧盟等国的推动下,国际原子能机构理事会做出决议,将伊朗核问题提交联合国安理会。这意味着伊朗核问题由此前的技术问题转变为政治与安全问题,博弈场所也从国际原子能机构转移到联合国安理会。 从2006年12月到2010年6月,联合国安理会通过了1737号(2006年)、1747号(2007年)、1803号(2008年)、1835号(2008年) 1929号(2010年)等制裁决议。制裁内容从对伊朗个人或实体的资产冻结、旅行限制到银行制裁不一而足(见表1)。 然而联合国制裁并未起到阻止伊朗核计划的预期效果。首先,联合国的制裁决议偏重人员禁入、资产冻结等,未涉及伊朗核心的能源部门,有限的金融制裁也仅限于对伊朗个别公司或实体的资产冻结;其次,制裁决议大多是倡议性质,不具有实际的法律约束力,且数量有限,在效用上不足以改变伊朗的对外政策和行为?再次,以寻求最大公约数为特征的安理会表决机制存在制度缺陷。尽管安理会的制裁决议需要15个理事国投票表决,但是五大常任理事国的立场具有决定性作用。由于制裁表决的过程已超越核问题本身而具有明显的国家竞争和地缘博弈的意味,因此制裁越是走向深入、走向具体,对伊朗的制裁共识就越难达成,最后,安理会分裂的两大阵营制约了制裁走向深入。伊朗核进程的不断推进客观上需要安理会达成更严厉的制裁决议。但在1929号决议之后,安理会实际分裂为以英、法、美为一方的制裁深入派和以中、俄为另一方的制裁反对派。在俄罗斯和中国反对推动新制裁的情况下,安理会难以提出更深入、更具体的制裁决议。 一方面是联合国制裁陷入僵局,另一方面是伊朗核危机引发的地缘紧张促使国际油价一路攀升。内贾德发表的将以色列从地图上抹去、联合国决议是废纸等过激的言论 美国的军事威胁和对海湾的排兵布阵、伊朗的军事演习等都刺激油价大幅走高。国际市场普遍担忧,伊朗核设施被袭击或霍尔木兹海峡被封锁会造成国际能源供应的短缺或中断,国际油价也将因为供应短缺和供需关系的失衡飙升。正是伊朗核问题与国际油价存在着的内生联动机制促使国际油价一路飙升,从2005年到2008年,国际油价从每桶约50美元的价格快速突破100美元的心理关口。此后长期维持在100-130美元的价格高位。油价创造每桶147.27美元的历史高价正是发生在伊朗核危机时期伊朗试射导弹之时。 油核联动使伊朗成为核对抗的真正赢家:一方面,国际油价攀升大幅增加了伊朗的石油收入和财政收入,伊朗的石油收入从2005年的483亿美元提高到2012年的1014亿美元,增长一倍以上,另一方面,伊朗核进程突飞猛进,在离心机运行数量、浓缩铀丰度等方面不断取得突破。2009年9月,伊朗第二座浓缩铀厂福尔多浓缩铀厂被曝光。2010年6月,伊朗宣布浓缩铀丰度提高到19.75%。2011年11月,国际原子能机构详细披露了伊朗可能涉及核武的核活动(PossibleMilitaryDimension,PMD) 包括伊朗军方的绿盐计划、阿马德计划、与核武器相关的高能炸药引爆装置等。 伊朗核进程的突飞猛进不断挑战欧盟的承受底线。显然,如果欧盟不能推出有力的遏制措施,伊朗将在核发展的道路上越走越远。2011年11月,英国制裁伊朗银行诱发的伊朗攻击英国使馆事件成为欧盟制裁伊朗的诱因。伊朗明显违背国际法的过激反应(Tit-for-Tat)彻底恶化了伊朗同欧盟的关系。制裁伊朗被提上欧盟的议事日程。 3欧盟的内部协调与欧盟对伊朗的制裁 伊朗是一个能源大国,其经济高度依赖能源出口,2011年之前伊朗的石油出口占其出口总量的80%左右。欧盟是伊朗重要的石油出口市场。伊朗对欧盟出口的90%为石油,对欧盟的石油出口约占伊朗石油能源出口总量的18%。2011年,伊朗对欧盟出口的石油为60万桶,是伊朗石油第一大出口地。(见表2)鉴于伊朗对能源的高度依赖,对伊朗实施能源制裁无疑是最具针对性、收效最明显的方式。 然而欧盟要制裁伊朗并非易事,伊朗是欧盟重要的石油进口国。2011年伊朗是欧盟第七大石油供应国。在欧盟成员国中,购买伊朗石油较多的是意大利、西班牙和希腊。意、西两国从伊朗进口的石油占欧盟总量的70%。2010年意大利进口伊朗石油占其石油进口总量的13%,西班牙为14.6%。尽管希腊从伊朗进口的石油逐年下降,但2009年和2010年也分别达到23.8%和13.8%。从整个过程来看欧盟对伊朗制裁总体上经历了英、法、德三国对伊政策变化,三国引领欧盟制裁,说服意、西、希三国达成制裁共识和出台对伊制裁决议的四个阶段。 第一阶段:英法德内部的政治变化。制裁前英、法、德三国最大的政治变化是伊拉克战争期间反美的施罗德-希拉克组合的终结,亲美反伊成为三国国内政治的主流。2010年,英国组成保守党-自由党联合政府,首相布朗强调英美特殊关系,在对伊关系上属于鹰派。美国2010年通过?伊朗制裁、问责和撤资综合法?后,英国政府力主制裁伊朗,并在2011年推出制裁伊朗的法律。这直接触发了伊朗攻击英国驻德黑兰使馆,导致英伊关系的迅速恶化。 就法国而言,2007年就任总统的萨科奇是二战后法国最亲美的总统。他曾表示愿将法国军队纳入北约指挥体系,大西洋主义倾向更为明显。在伊朗问题上,萨科奇本人对伊朗缺乏好感,认为伊朗是国际安全和法国的最大隐患,积极主张在经济上制裁伊朗。2007年,法国呼吁国际社会停止对伊朗的能源投资,并表示将阻止本国的能源巨头道达尔公司投资伊朗的南帕斯气田。接任萨科奇总统职务的奥朗德基本继承了前任对伊朗的强硬立场。 而2005年执政的德国默克尔总理奉行大西洋主义,但在外交决策上受到来自社会民主党的外长施泰因迈尔(Frank-WalterSteinmeier)的制衡。2010年,主张对伊朗实行强硬政策的韦斯特韦勒(GuidoWesterwelle)接任施泰因迈尔担任外长,德国外长人选的更替使德国内部达成了对伊强硬的政策共识。 第二阶段:推动欧盟制裁提议。早在2009年法国就提议欧盟在联合国之外单独制裁对伊朗进行能源投资的公司。2011年11月,法国认为联合国制裁的效果差强人意,建议欧盟对伊朗实行原油禁运,并考虑法国单独实施制裁的可能性。随后法国收回对伊单边制裁的提议 表示将法国方案纳入欧盟的整体制裁之中,英国对此表示支持,愿意推动欧盟对伊朗实施新一轮的制裁。德国总理默克尔随后也表示支持英法两国的制裁提议,禁止德国向伊朗提供石油设备和技术,并表示德国支持对伊朗采取跟进制裁。至此曾力主通过谈判解决伊朗核问题的英、法 德三国在制裁伊朗问题上又达成新的一致,为欧盟随后制裁伊朗奠定了基础。 第三阶段:说服意、西、希三国。由于欧盟的共同外交与安全政策建立在所有成员国的共识和共同行动的基础之上,因此英、法、德三国在达成制裁共识后,积极说服其他成员国,特别是同伊朗存在密切能源联系的意、西、希三国接受对伊朗的制裁。 对英、法、德来讲,说服意、西、希三国并不存在不可逾越的障碍。首先,意大利、西班牙和希腊是欧债危机最严重的国家,三国在债务问题上都有求于德国和美国。以希腊为例,国际货币基金组织对希腊的援助以及欧盟对希腊提供1100亿欧元应急债务救助(Bailout)对希腊具有相当的影响力和吸引力。这是改变希腊对伊政策的重要保障。 其次,意、西、希三国是欧盟成员国,也是?欧洲安全战略?和?反对大规模杀伤性武器扩散战略?等文件的签署国。意大利还是西方七国集团(G7)的成员,七国集团也多次将伊朗核问题视为重大的安全威胁。作为成员国,三国有责任和义务履行维护国际核不扩散的承诺。 再次,经济危机和西班牙国内政治变化促成其政策转向。2011年12月,西班牙人民党在议会选举中击败了对经济危机束手无策的执政党工社党,其党首马里亚诺拉霍伊(MarianoRajoy)出任西班牙首相。由于西班牙是欧洲经济危机最严重的国家之一,高度依赖德国、法国等国的经济支持。西班牙在伊朗与欧盟之间最终放弃了伊朗。 最后意、西、希三国获得了制裁豁免。由于三国经济的脆弱性,欧盟同意在对伊朗实施制裁后,意、西、希三国仍可从伊朗购买一定数量的石油而免于欧盟和美国的制裁。这种缓冲和豁免为意、西、希三国提供了政策便利,也为欧盟消除分歧达成共识创造了条件。 第四阶段:出台制裁伊朗的决议。欧盟对伊朗的制裁主要包含石油禁运和金融制裁两大部分。2012年1月23日,欧盟理事会一致通过制裁伊朗的决议,决定对伊朗的能源部门实施原油禁运、金融制裁和其他制裁,主要措施包括:(1)2012年7月1日开始,欧盟对伊朗实行原油禁运,禁止成员国从伊朗进口石油;(2)禁止欧盟企业投资伊朗的能源行业;(3)禁止进口伊朗石油、石油制品和石化产品,禁止提供与运输和购买伊朗石油相关的运输保险和金融保险;(4)禁止向伊朗提供短期出口信贷、贷款、保险和再保险、油轮和货轮的理货服务;(5)冻结伊朗央行在欧盟的资产。 2012年3月15日,欧盟理事会通过决议,禁止欧洲的世界银行间金融通讯协会(SocietyforWorldwideInterbankFinancialTelecommunication,SWIFT,下称“SWIFT”)向伊朗受制裁的个人和实体提供金融传输服务。SWIFT随后表示,该协会及其会员银行将不会参与欧盟禁止的金融交易。SWIFT于3月18日下午4点拔掉该公司同伊朗的连接接口,切断与伊朗相关的国际转账和清算的通讯服务。SWIFT首席执行官拉扎罗卡莫斯(LazaroCampos)表示:“切断行动对SWIFT来说是异乎寻常和史无前例的。这是对伊朗实施国际和多边金融制裁行动的直接结果。SWIFT作为一家欧洲公司需要服从欧盟的法律,是欧盟决议迫使SWIFT采取上述行动的。” 1973年成立、总部设在比利时的SWIFT是为国际金融结算和跨国支付提供支付信息的服务商。尽管SWIFT本身并不提供转账、保管客户资金或提供清算结算服务但它可以使用户安全、可靠、低成本地进行自动、标准化的金融信息交流,减少操作风险提高效率。SWIFT由此被称为全球银行体系的“胶水”。全球几乎所有银行交易的支付信息都通过SWIFT来实现。据统计,SWIFT每年大约传输约50亿条银行间信息。每天通过SWIFT的交易和清算金额超过60000亿美元。 据统计,2010年,伊朗的19家银行和25家附属机构通过SWIFT进行约200多万次的跨境支付。其中包括被美国指责资助核计划和恐怖主义的米拉特银行(MellatBank)、邮政银行和萨达拉特银行(SaderatBank)、萨普银行(SepahBank)。SWIFT是覆盖面广泛的全球便利工具(GlobalUtility),国际金融结算不使用SWIFT几乎寸步难行,特别是对石油等大宗商品交易而言更是不可想象。因此SWIFT切断服务后伊朗难以进行国际支付和清算。在国际金融领域严重依赖银行间电子支付的情况下,这相当于将伊朗隔绝孤立于国际金融结算领域。 4欧盟制裁的意义与影响 欧盟的石油禁运和金融制裁对制裁伊朗具有特别意义。第一,欧盟的能源禁运和金融制裁对伊朗是沉重的打击。从贸易上看,欧盟对伊朗实行能源禁运意味着伊朗失去了欧盟这一重要客户,也意味着伊朗将要为此前出口欧盟的18-20%的石油寻找新的出路,否则伊朗将无法处置过剩的产能。从投资上看,欧盟禁止欧盟公司和实体投资伊朗能源行业,这意味着伊朗将缺乏资金和技术以更新其能源行业,使其陷入困顿的局面。 制裁实施后,伊朗被欧盟冻结的资金(包含石油出口所得)高达2000亿美元,这对国民生产总值约4100亿美元的伊朗的打击不可谓不大,对伊朗的外汇收支平衡、经济发展、物价稳定的负面影响更是不言而喻。更重要的是,SWIFT制裁意味着伊朗国际贸易的通道被彻底切断,其直接后果就是伊朗即使卖出了石油也收不到货款。对动辄数亿美元的石油交易而言,很难想象哪个进口国能用现金同伊朗进行石油结算。因此切断伊朗SWIFT通道意味着伊朗被隔离在国际金融体系之外。某种程度上,SWIFT切断是欧盟的“杀手锏”,比欧盟的能源禁运更可怕。 第二,欧盟参加制裁对构建以美国为首的制裁联盟至关重要。长期以来,美国是制裁伊朗的先行者。除了?伊朗-利比亚制裁法?(1996年)、?伊朗制裁法?(2006年、2011年)之外,美国在2010年通过了更为严厉的?伊朗制裁、问责和撤资综合法?及13599号和13608号行政制裁命令。美国同时要求日本、韩国、欧盟配合采取对伊朗的制裁行动。但除日本之外,应者寥寥。制裁几乎成了美国的独角戏。这种局面在有28个成员国的欧盟加入制裁后大为改观。欧盟的制裁具有某种程度上的示范效应,日本、韩国和土耳其随后跟进制裁。2012年6月,韩国表示,将在次月暂停购买伊朗石油。韩国成为首个暂停购买伊朗石油的亚洲国家。日本英派克(INPEX)能源公司放弃在伊朗的油气开发。土耳其石油公司(Turpras)宣布停止销售用伊朗石油加工的汽油。越来越多国家的加入使对伊朗的制裁从美国的独角戏演变成了制裁联盟,而其中欧盟显然发挥了重要作用。 第三,欧盟易帜对伊朗的第三方外交和能源外交是巨大的打击。伊朗核危机爆发以来,伊朗娴熟地运用第三方外交和能源外交拓展外交空间。第三方外交是指伊朗以欧制美、以东制西,在美国与欧盟之间、在中俄与美欧之间制造嫌隙,拓展自己的外交空间。能源外交是指伊朗以能源为筹码拉拢中国、印度、日本和韩国。毋庸置疑伊朗的第三方外交和能源外交在高油价和伊朗愿意在核问题上合作的情况下相当有效。但当内贾德政府采取核强硬政策迫使欧盟等国接受伊朗的核发展现状时伊朗就把欧盟等国推到了美国一边。随着欧盟、日本、韩国、土耳其等国加入美国的制裁联盟伊朗丧失了制衡美国最重要的外交手段和砝码。第三方外交和能源外交遭受重创后,伊朗被置于美欧的联合制裁之下。 欧盟立场的转变壮大了制裁联盟的力量。美国开始向中国和印度施压,要求中印不要因经济利益和对伊朗的同情而放弃核不扩散的义务与责任。美国总统、国务卿、财政部和国务院官员多次要求中国参与美欧的联合制裁并援引美国法律制裁中国的昆仑银行、珠海振戎公司等。2012年1月,中国从伊朗进口的石油相对2011年平均日进口量的55万桶削减了50%。印度也将从伊朗进口的石油从2012年的日均31.5万桶下降到2013年的19.5万桶。伊朗从印度能源供应第二大国降到第七位。此外,美国还向伊朗重要的转口贸易国阿联酋施压,打击伊朗在阿的货币汇兑和结算。经济制裁之下,阿联酋的外汇黑市成为伊朗获得外汇的渠道。2013年1月,阿联酋在美国施压下终止伊朗里亚尔的外汇汇兑。停兑减少了伊朗通过第三方获取硬通货的能力。 美欧制裁使伊朗压力陡增,伊朗被迫采取措施加以应对。首先,留住剩余的客户,避免伊朗的石油断绝出路。在欧盟、日本、韩国等对伊朗实行能源禁运的情况下,拉住中国、印度两个大客户就显得尤为重要。为此伊朗被迫采取原油折价、软币结算、弹性付款、易货贸易等做法拉住中印客户。由于美欧制裁对伊朗石油的航运和保险影响巨大,伊朗被迫给予更大的价格折扣。2012年1月伊朗同印度达成协定,同意两国间45%的石油贸易用印度卢比结算,剩余的55%用印度的农产品、药品、汽车部件等商品结算。卢比结算对外汇奇缺的印度来讲十分有利,易货贸易直接增加了印度对伊朗的商品出口。而伊朗获得的石油卢比最终也将回流到印度。2012年5月,中石化公司下属的联合公司(Unipec)和珠海振戎公司在购买伊朗石油时采用人民币结算。 其次,节省外汇,采取易货贸易。2014年8月,俄罗斯与伊朗达成易货协定,伊朗以每天50万桶的石油换取俄罗斯等额的商品。2015年4月,两国再次确认该交易。此外,俄伊两国还签署了开展石油互换的协定。 再次,外汇的转移支付。在欧盟SWIFT制裁之下,回收货款同卖出石油同样重要为此伊朗在中伊两国之间的油款结算上作出让步。2013年10月,伊朗议长阿里拉里贾尼(AliLarijani)访问中国时签署协定,允许中国220亿美元的油款转为投资。这一协定解决了中伊之间货款滞留与支付问题,是伊朗在急需外汇也急需投资的情势下的次优选择。 但上述措施的收效相当有限。伊朗的宏观经济暴露出严重的问题:一是伊朗的石油收入大幅减少,并造成国民经济的萎缩。美欧制裁后,印度和中国实质减少伊朗的石油进口。伊朗在印度的石油份额从2008年的16%降低到6%。伊朗在中国能源进口来源国中的名次逐渐滑出五名之外。伊朗石油的日出口量从2011年的220万桶降低到2013年5月的70万桶,之后维持在80-150万桶的水平,所对应的石油收入从2011年的1000亿美元下降到2013年的350亿美元。2013年1月,伊朗首次承认,伊朗在2012年损失了约260亿美元的石油收入。 二是伊朗出现严重的货币贬值和外汇出逃。由于伊朗在欧盟的2000亿美元资产被冻结加上对中国和印度出口的能源难以回收外汇,从2012年1月到2014年1月,伊朗货币里亚尔对美元比价暴跌了56%,官方比价为1美元兑换2.7万里亚尔,但黑市价格达到惊人的3.7万里亚尔。官方与黑市的巨大差价刺激了套汇和套利行为,加速了伊朗的外汇出逃和外汇储备的下降。里亚尔的贬值导致伊朗国内的通货膨胀和物价上升。本币贬值和国内通胀反过来促使民众和企业抛售本币购买外币来避险,这又造成伊朗外汇储备的减少,外汇储备减少和外汇紧张必然促使伊朗政府进行外汇管制,而管制外汇又加速外汇外逃。这一串连锁反应使伊朗陷入困境。 三是伊朗的民众和企业苦不堪言。对伊制裁实施后,内贾德政府削减食物补贴和汽油补贴,伊朗许多低收入家庭买不起鸡肉和羊肉。从制裁开始到2014年5月,伊朗的供电价格增长了25%,水价增长30%,汽油价格增长了75%,银行利率上调了25%。伊朗中小企业的税负加重,经营愈发困难。 在经济制裁和外交孤立之下伊朗迎来了2013年的总统大选。在长期制裁下伊朗民心思变,普通民众和伊朗宗教政治精英都期望新一任总统能帮助伊朗摆脱经济制裁,使伊朗焕发生机。如果说制裁让伊朗民众面临“核”与“黄油”选择的话,那么伊朗宗教政治精英所面临的问题就是要“核”还是“伊斯兰政权”。事实上内贾德政府的核强硬政策已经让“核”成为危及而非加强伊斯兰政权的因素,伊朗高层必须对此进行取舍。2013年9月,伊朗最高精神领袖哈梅内伊发表演讲表示,伊朗在核问题上将以“英勇灵活的理念”(IdeaofHeroicFlexibility)为指导,同西方进行外交交涉。但“灵活已经依靠原则和价值观取得战略层面的利益。哈梅内伊的表态表明,伊朗高层将在核问题上做出妥协,同时也意味着伊朗民众和宗教政治精英在谋求核政策的变化上达成了共识。 2013年6月,以解决核问题和解除经济制裁为竞选口号的哈桑鲁哈尼(HassanRouhani)在首轮总统选举中就击败保守派对手而成为最大黑马。鲁哈尼上任后利用就职演说、联合国大会演讲 同奥巴马总统通电话等机会同美国开展了良性的互动,这反过来推动了伊朗核问题的解决。美伊关系解冻直接促成了伊朗核问题的?中期协定?和?全面协定?(行动计划)的签署。全面协定的主要内容是以伊朗的核让步换取制裁的解除。具体而言,在核让步问题上,伊朗现在安装的离心机数量从19138台降低到十年后的6104台,其中只有5060台用于浓缩铀,伊朗现有的低浓缩铀数量从现有的7154千克降低到300千克,这一数量在未来15年内维持不变。伊朗浓缩铀丰度限定在3.67%。此前伊朗加工的超出这一丰度5-20%的300千克浓缩铀将被降解或稀释。备受争议的福尔多浓缩铀厂也将停产,转化为核物理和技术中心。在制裁解除问题上,一旦伊朗的核让步得到确认 联合国的制裁和部分欧盟制裁将被取消,美国也将停止对伊朗采取新的与核相关的制裁。伊朗被冻结的约1000亿美元的资产将被解冻。但伊朗一旦违规,美国、德国、英国、法国、中国、俄罗斯六国将援引回摆条款(SnapBackProvision),恢复对伊朗的制裁。 2016年1月,国际原子能机构证实伊朗完成执行全面协议的必要准备步骤欧盟和美国随后宣布逐渐解除对伊朗的经济和金融制裁。伊朗同欧美围绕核问题的博弈以伊朗的核让步而暂告结束。 5欧盟对伊朗制裁的评估 (一)对伊外交的三部曲与欧盟外交与安全政策的发展 纵观欧盟对伊朗的制裁,大致经历三部曲式的阶段:第一阶段从?德黑兰宣言?到内贾德上台之前,这是谈判阶段;第二阶段从伊朗重启核活动到1929号决议,这是联合国制裁阶段;第三阶段从欧盟宣布能源禁运和金融制裁到?伊朗核问题全面协定?的签署,这是美欧联合制裁阶段。从谈判、联合国制裁到联合制裁,欧盟一路走来困难重重。这不仅因为对伊外交难度很大更因为欧盟受制于自己的安全与外交政策,施展空间有限。可以说欧盟制裁伊朗的过程也是欧盟自身突破外交政策局限性的过程。 欧盟在身份认同上自我建构成规范性力量和民事力量。欧盟认为经济制裁是危险的政策工具,有时非但不能带来预想的结果,反而会损害欧盟的经济和外交利益。因此欧盟在外交上刻意同小布什政府的大棒政策拉开距离,并在2003年至2004年以谈判方式介入伊朗核问题。内贾德上台后,伊朗重启浓缩铀等敏感核活动,撕毁了同欧盟达成的核暂停协定,欧盟不得不放弃在伊核问题上的主动权,开始倚重多边主义的联合国制裁。当联合国制裁愈发受制于大国博弈而裹足难行时 欧盟为了遏制伊朗拥有核武器,进一步走上了联合制裁之路。欧盟的这种自我改变体现了目标决定手段(endsjustifymeans)的行为模式。为了应对核扩散这个冷战后最大的威胁,欧盟只能充实扩大自身的政策工具。欧盟对伊朗制裁的成功也是欧盟共同外交与安全政策发展的成功。 2016年6月,欧盟通过了题为“共同愿景、共同的行动:一个更强大的欧洲:欧盟外交与安全政策的全球战略”的新安全战略。该战略的亮点之一是强调将促进建立在规则基础上的全球秩序(Rule-BasedGlobalOrder)的发展,其内涵是推动以联合国为核心的多边主义。在战略文件中,伊朗核协定作为欧盟解决周边安全和核扩散的典型案例被数次提及。未来欧盟仍将以民事力量和规范力量为主要诉求,遵循不同安全议题和欧盟的睦邻政策(EuropeanNeighbourhoodPolicy,ENP)拓展欧盟的安全,以成为负责任的全球利益攸关者。 (二)欧盟对伊朗制裁成功的条件 欧盟此次对伊朗制裁的成功取决于以下三个条件:第一,欧盟内部在制裁伊朗问题上的一致性。由28个成员国组成的欧盟历来呈现经贸一体化长足发展而外交与安全政策踟蹰不前的状况。但有着不同利益诉求的欧盟成员国在制裁伊朗时却呈现了一致的立场,并取得了巨大的外交成功。这得益于以下两点:首先,共同的威胁认知与反核扩散共识成为欧盟对伊制裁的政策基础。冷战结束后,欧盟已经将核扩散认定为最大的安全威胁,维护核不扩散机制被视为欧盟义不容辞的责任和义务。欧盟通过的?反对大规模杀伤性武器扩散的宣言?、“欧洲安全战略”等文件已经成为约束成员国行为的规范和政策。所以当伊朗核问题浮出水面以及在伊朗加快核进程之时,欧盟成员国能够迅速凝聚共识,将反对核扩散和防范伊朗跨越核门槛视为不可逾越的政策红线?并愿意为维护核不扩散机制和自身的安全而放弃同伊朗的经济联系,从维持同伊朗的正常贸易迅速切换到对伊朗的石油禁运和金融制裁。其次,英、法、德三国的引领。在对伊政策和制裁问题上欧盟内部并非铁板一块。英、法、德三国是欧盟内部对伊朗问题的强硬派和引领者。它们无论是出于大国责任还是国家影响力,都愿意在伊朗核问题中发挥作用,愿意在美伊因为核问题针锋相对之时挺身而出,通过签署?德黑兰宣言?、?巴黎协定?来缓解危机。英、法、德也愿意在联合国制裁难以制止内贾德不断加快的核进程之时,在制裁伊朗问题上设置议程,并通过政策游说和幕后磋商来通过对伊朗的石油禁运和金融制裁。可以说,没有英、法、德三国的引领,没有多数成员国的跟随,没有意、西、希的配合,欧盟很难在制裁伊朗上取得成效。正是欧盟成员国在制裁伊朗上的步调一致才使得欧盟对伊朗的共同外交与安全政策取得成功。 第二,欧盟对伊朗能源部门的精准打击。伊朗以能源立国,其石油收入占出口总额的80%左右。动摇了伊朗的能源部门就动摇了伊朗的国民经济命脉。因此欧盟选取了伊朗的能源部门作为制裁对象。一方面禁运伊朗石油,使伊朗陷入有油卖不出的困境?另一方面切断对伊朗的SWIFT服务,造成伊朗即使能够卖出石油也收不回货款的窘况。对伊朗能源部门的双重制裁很快扭转了伊朗在石油贸易中的优势地位,伊朗被迫采取石油折价、软币结算、弹性付款、易货贸易等措施挽救颓势。尽管如此,伊朗的国民经济仍遭受重创,石油收入从2011年的1000亿美元下降到2013年的350亿美元,加上资产冻结造成的通货膨胀,伊朗民众的生活陷入困顿。欧盟对伊朗能源部门的制裁导致的伊朗国民经济的衰败是2013年伊朗国内政局变动的重要原因。 第三,欧盟与美国的政策协调使欧盟制裁的效用最大化。在欧盟三国与伊朗达成的协议被搁置、联合国制裁无果的情况下,欧盟走向与美国联合制裁的道路。欧盟与美国的政策协调使得欧盟的制裁效用最大化。一方面,如果没有欧盟,美国构建对伊朗的广泛制裁联盟将无从谈起。这可以从1996年?伊朗-利比亚制裁法?和2010年美国的?伊朗制裁、问责和撤资综合法?中得到验证。即使美国出台最严厉的制裁法律,缺乏盟国特别是欧盟的配合,制裁效果只会差强人意。而且欧盟的能源禁运、SWIFT禁入将目标直接锁定在伊朗的能源出口和资金回笼上,这是美国制裁所缺失的。另一方面,如果没有美国,即使拥有切断SWIFT的王牌,欧盟仍无力承担维护国际核不扩散机制和说服俄罗斯、中国、日本、土耳其等国远离伊朗的责任。正是美国在制裁伊朗上的倡导和组织,辅之欧盟的配合与示范,欧盟的对伊制裁才发挥了最大的效用。 (三)美伊关系变化下的政策妥协与伊朗核问题的阶段性 2015年伊朗同相关各方签署全面协定可能不是谁胜谁负的问题,而是各方博弈达到暂时均衡的结果。对伊朗而言,优势是核进程已经突飞猛进,劣势是美欧制裁伤害到伊朗的经济。因此鲁哈尼面临两种选择:一是继续内贾德的强硬路线,突破核红线,但风险是伊朗将遭受更严厉的制裁甚至军事打击,国内民生和经济将进一步恶化,民怨和内部维稳的压力将陡然增加;二是从前任的核强硬和对抗西方的政策上后退,以伊朗的核让步换取西方解除对伊朗的制裁。对美欧而言,尽管找到了压制伊朗的关键但伊朗经济和国内环境远未到山穷水尽的地步。倘若伊朗为突破核红线孤注一掷,美欧也会面临升级制裁或军事打击的两难困境。正因为如此,直接关乎伊朗核问题走势的伊朗总统大选才备受各方关注。 伊朗新任总统鲁哈尼选择改善美伊关系推动伊朗核问题的解决和制裁的解除,从而解除了各方的困境。奥巴马总统也做出了积极回应。美伊的双重改变扭转了此前核问题与国家关系相互加强的恶性循环,以国家关系的改变促成核问题的解决,并最终促成了核协定的签署。 对伊朗而言,通过暂停和降低丰度换取了美欧的制裁解除。更重要的是,协定基本完整保留了伊朗在核方面的基础设施、研发能力和技术力量。对美欧而言,在现有条件下根除伊朗的所有敏感核活动并不现实。因此延缓伊朗的核进程,防范伊朗跨越核红线(NoBombPriority)不失为明智选择。这也是谈判各方能够达成协定的基础和原因。双方的行为改变促成了核协定的签署。这也是双方能够接受的次优选择。但这同时决定了时下伊朗核问题的解决所具有的暂时性和阶段性。 (四)伊朗核问题的未来展望 无论从哪个角度来看,?全面协定?的签署都是中东的重大事件,避免了中东进一步的混乱和动荡。而协定所彰显的以核让步换取制裁解除、以关系缓和推动核问题解决的做法具有显著的示范意义。但接下来的问题是,?全面协定?能够维持多久?协定规定的十年缓和期到底够不够?这恐怕取决于以下几个因素:首先,伊朗当政者对核的立场变化。当前伊朗经济已触底回升,走过了最艰难时期。伊朗的石油日产量已达到400万桶基本恢复到制裁前的水平。2000亿资产被陆续解冻。伊朗的通货膨胀和外汇出逃状况都有所缓解。良好的经济态势成为鲁哈尼同国内保守势力斗争的筹码。鲁哈尼代表的温和保守派和改革派在2016年2-4月举行的伊朗议会选举中取得胜利。伊朗的议会选举历来被视为次年伊朗总统大选的试金石,鲁哈尼可能会在明年实现连任。若此,伊朗履行协定义务和奉行同西方改善关系的西向战略大致不会转向。 其次,伊朗与沙特的关系对伊朗核问题影响至深。中东变局后伊朗的地区形势更加错综复杂,其中沙特和海合会国家一直抗议自己被排除在伊朗核问题谈判之外。而且这些国家一直期望美欧对伊朗的经济制裁长期化,甚至期望美国对伊朗采取军事行动。但核协定的签署以及伊朗向西看战略与美国奥巴马主义的合流,使沙特等国对美国极度失望,成为激化地区矛盾的催化剂。沙特、卡塔尔、阿联酋等国纷纷同俄罗斯加拿大、法国等签署?核合作协定?,寻求发展民用核能。国际社会对海湾国家核能开发的管控将更加困难。沙特更是宣称将从巴基斯坦购置核武器。倘若沙特付诸行动必然刺激伊朗拥有核武器。在国家关系上,沙特同伊朗已经从在叙利亚、也门的代理人战争中走向公开对抗。当前沙伊断交、美沙裂痕促使沙特奉行更加积极的地区干预政策。鉴于伊朗在经济实力上逊于沙特,不排除伊朗铤而走险,寻求核突破来改变对自己不利的局势。 再次,新一轮的大选周期对伊朗核问题的影响。?全面协定?的签署得益于两大因素:一是主张对伊朗强势的英、法、德领导人上台促成了欧盟对伊朗的制裁?二是美伊关系的良性互动。2016年和2017年恰逢这些国家的大选年。无论是英、法、德三国,还是美、伊两国,都将进入新一轮的政治周期。各国对既定政策的立场是否会有新的变化将直接影响伊朗核问题的未来发展。目前除了伊朗总统大选似乎确定性更强之外,英、法、德、美四国都存在不确定性。美国的特朗普上台后能否延续对伊朗和解的奥巴马主义也是新的未知数。因此伊朗核问题尽管已签署协定,但未来的发展仍充满变数。(注释略) 往期精彩点击以下链接 小编:lt 本文为作者个人观点,不代表国关国政外交学人平台观点 文章来源:《欧洲研究》2016年06期;首发国关国政外交学人微信公众号平台编辑 国关国政外交学人 微信号:gggzwj 打造国际关系学 国际政治学 外交学 区域国别研究学术公益平台 责任编辑: